【文/观察者网专栏作者 扬之】

7月27日，特朗普在苏格兰的高尔夫球场成为一个重要历史时刻的见证者：这位边挥杆边交易的美国总统与专程前来会商的欧盟委员会主席冯德莱恩，共同宣布欧美达成了关税协议。

宾主握手言欢，特朗普笑得很灿烂，称这个协议是“史上最大的交易”；冯德莱恩也笑容可掬，可这张笑脸却难掩欧洲不得不咽下的苦涩现实。

没有永恒的朋友或敌人，只有永恒的利益计算。

当冯德莱恩称这份协议是“最佳结果”时，塔西佗的历史洞见仿佛在耳边回响：“他们制造荒凉，却称之为和平。”

7月27日，美国总统特朗普与欧盟委员会主席冯德莱恩在苏格兰进行一小时的会谈后，宣布达成欧美贸易协议框架。

欧美带头犯规

欧美关税战并非“从天而降”：特朗普处心积虑，欧盟理论上应该早有准备。可是，这份由专家们“筹谋”已久的协议却出现了“明显而低级的错误”。

它违背了由西方国家自己建立起来的机构 —— 世界贸易组织（WTO）—— 所制定的“基于规则的秩序”。对，这个说辞一直以来是西方指责中国时的“口头禅”，但欧美这次自己“违约犯规”了。

具体表现在以下方面：

1）最惠国待遇原则被破坏

WTO要求成员国对所有其他成员国实行相同的关税待遇，自由贸易协定或关税同盟内部规定除外。而欧美达成的这份协议中，双方互征的关税不对等。譬如，美国汽车进口到欧盟，将免除目前征收的10%关税，变成零关税；而美国却对欧盟出口商品普遍征收15%的关税，其中包括汽车、半导体、药品等多个领域，更不用说钢铁和铝材还维持50%的高关税。

2）单边提高关税，未经过WTO程序

美国在此协议中提高对欧盟商品的关税，违反了WTO关于征收关税需符合程序和正当性的规定，譬如，争端各方须根据WTO争端解决机制来协商和裁定，而非单方面加征。

3）关税优惠未互惠

WTO规则中，“自由贸易协定”和“关税联盟”内部允许关税优惠，但这些优惠必须是相互的，即双方都要有相似的减免措施。可欧美的这份协议中，欧盟对美国商品放宽关税，而美国对欧盟却采取高额关税，违背“互惠原则”。

4）影响多边贸易体系稳定

该协议的达成，是对强权“妥协”、而非基于规则的协商结果，因此，它破坏了国际多边贸易体系的稳定和公正。

既然如此，那问题就来了：

这个由各方专家谋划已久的协议，为何会出现如此“浅显低级”的错误呢？如果单边提高关税违反WTO的程序原则，那特朗普为何能用简单粗暴的方式在全球掀起征税浪潮呢？

关税问题并非只是关税问题

从表面上看，上述错误太低级太明显，但特朗普之所以能挑战“基于规则的秩序”，因为关税问题不只是关税问题。

首先，和其他双边和多边关税协议一样，欧美商谈的这个结果也是现实政治博弈和力量对比产生的妥协产物，而非严格基于贸易规则的结果。美国凭借强大的谈判地位和威胁手段，迫使欧盟接受不对等的关税安排。

欧盟的“软肋”其实并不在于它的经济实力和体量，而是在安全政策、贸易市场和高端技术等方面对美国的高度依赖。所以，为了避免贸易战升级以及考虑地缘政治和跨大西洋安全等因素，欧盟不得不吞下苦果。这等于是未抵抗就缴械，接受了这一耻辱的“城下之盟”。

其次，协议涉及众多利益主体和敏感领域，欧盟自身成员国之间对谈判策略和目标也并不完全一致。这点从各国对协议的反应就能看出来：法国意见最大，德国有苦难言，意大利拍手欢迎，匈牙利认为冯德莱恩被特朗普当作了“早餐”。

这反应的其实是欧盟的老问题：在这个主权国家的大杂院里，成员国往往见利忘义，习惯索取，不愿付出。

在与美国的关税和贸易博弈中，欧盟委员会出面谈判虽然符合章程，但实际上也成了成员国的挡箭牌。当然，这样做宜于自卫，体量大毕竟可以免遭特朗普这条大白鲨的吞噬。问题是，27个成员国众口难调，欧盟委员会在先期的协调中就已经被搞得精疲力尽了。既要兼顾内部各方的利益，又要面对强悍的谈判对手，在这种情势下达成的结果只能是“体量大，份量轻”。

此外，时间压力和美国“不行就单边加税”的强硬姿态，使欧盟的谈判空间被大大压缩。专家团队虽然意识到规则风险，但在现实压力下只能做出权衡和妥协。

再者，WTO规则虽明确要求落实“最惠国待遇”，但现实中却存在不少例外情形和复杂框架，譬如，“自由贸易协定”、“关税同盟”、“发展中国家优惠”等。在这些框架内，内部和外部的关税可以不同，因此，全球多边贸易体系的现状是，“灰色地带”增多，掺水和变通渠道变宽，遵守规则的压力自然也就减弱了。加上主要经济体倾向用“权力政治”来解决贸易纠纷，所以导致规则被不断“灵活”解释或打破。

还有，参与制定协议的专家和决策者要么低估了违反WTO规则带来的长期风险，要么优先考虑避免贸易战来化解当下的经济和政治危机。受权力博弈和短期利益的驱动，为换取政治上的“胜利”，规则的严谨性就这样成了牺牲品。

最后，多边规则的执行有赖于争端解决机制的畅通和法律程序的严谨，但实际情况却不理想：争端解决程序复杂，耗时冗长，导致这些机制渐渐失去权威性。争端方更愿意通过双边协议绕道而行，利用机制存在的漏洞和空子，创造模糊空间和灰色地带。既然这类捷径好走，决策者自然不再重视规则。

由此可见，出现这样“低级简单”的错误，并非因为专家水平低，而是国际政治经济环境太复杂和多重因素交织在一起的结果。它同时也体现了当下国际贸易规则的脆弱性和全球多边贸易秩序面临的多重挑战。

“规则”和“秩序”只有愿意被遵守时才管用

特朗普能如此兴风作浪而未受到即时制裁，并不意味其征税行为合法或符合WTO的规定，但他屡屡犯规却能越战越勇，为何？

以“美国钢铝案”为例：2018年3月，也就是特朗普的第一任期内，美方依据《贸易扩展法》（Trade Expansion Act of 1962）第232条，以国家安全为由，对进口钢铁征收25%关税，引发欧盟、中国、墨西哥等多个贸易伙伴的不满，并启动了WTO争端解决程序（DSB）。专家组审理了数年，期间由于审理机构人员短缺而导致裁决延迟，直到2022年12月才有最终结果，判决美国的钢铝关税违规。

在争端解决的四年间，美国的25%关税照征不误。被裁定违规后，美方与胜诉方达成一定程度的关税调整，但未完全撤销该关税。若美方不完全履约，投诉方可申请进行贸易报复的授权，但此程序复杂且敏感，一般很难迅速见效。

只有当争端解决机构最终判定相关关税措施违规并在争端解决机构批准后，违规方才有义务撤销关税。即使如此，实际执行也需要遵守一定程序和期限。这导致征税方可以在争端裁定前或裁定执行前继续实施其单边征税措施。

此外，无论是仲裁还是执行均有赖于成员国的配合，如果某方不合作，实施制裁和纠正则相当困难。

由此可见，WTO虽然有争端解决机制，成员国也被允许就贸易争端提起申诉和请求仲裁，但耗时太久。譬如，咨询磋商阶段需要约60天；磋商失败后成立专家组需要45天；专家组进行调查并提交报告通常需要6个月；任何一方若不满意均可上诉，走完程序理论上需要90天；结论报告提交后等待裁决还需要时间。这么一趟走下来，少则一年，多则数年。

而且，即便通过WTO来解决争端，最终结果也可能是两败俱伤。以美欧航空补贴（波音与空客）的案子为例：

2004年小布什任职期间，美国首先向WTO起诉欧盟，指控欧盟及其成员国通过各种形式对空客公司提供非法补贴，如“启动援助”、欧洲投资银行提供的贷款支持、债务减免以及研发和设计方面的补贴等名目。欧盟随后于2005年进行反制（当时的欧盟貌似还有点“血性”），也提出诉讼，指控美国联邦和州级政府通过税收减免、优惠融资、科研支持等措施非法补贴波音。双方均认为对方违反了WTO的补贴协定，且对本国产业造成损害，争端由此开始。

波音747与空客A380飞机合照

世贸组织的专家组在多年调查中多次裁决美欧双方均存在某些非法补贴行为。直到2019年，WTO才最终授权美国对欧盟输美商品加征约75亿美元关税作为报复，随后欧盟也获权对美国输欧商品加征约40亿美元关税。双方开始相互加征关税，导致贸易摩擦升级，影响双方经济及全球贸易环境。